La guerre oubliée du Congo

Ce billet de blog est l’adaptation en français d’un article de Jason K. Stearns publié par Foreign Affairs.

L’année dernière, le conflit dans l’est de la République démocratique du Congo a atteint son trentième anniversaire. Cet événement sinistre n’a reçu quasiment aucune attention internationale. Ce silence n’est pas une surprise. Depuis son déclenchement, la guerre au Congo a excellé à échapper à la reconnaissance internationale. Peu de gens ont remarqué que le Mouvement du 23 mars (M23), la plus grande milice de la région, a rassemblé et exécuté 171 civils en novembre 2022. Le monde est resté silencieux lorsque Médecins sans frontières (MSF) a déclaré avoir soigné 25 000 survivants de violences sexuelles au Congo l’année dernière. Presque personne hors d’Afrique ne se souvient qu’en juin, un groupe islamiste armé a massacré 41 personnes dans le nord-est du Congo. Aujourd’hui, plus de sept millions de Congolais sont déplacés, plus qu’à tout autre moment de l’histoire de ce pays, et pourtant la guerre n’apparaît toujours pas dans les médias internationaux. Le New York Times a écrit 54 articles sur le Congo au cours des 12 derniers mois, notamment sur l’environnement et les récentes élections dans le pays. Dans le même temps, il a publié 2 969 articles sur l’Ukraine.

Cette négligence a toujours été décourageante. La guerre dans l'est du Congo est l'une des plus dévastatrices au monde et mérite une attention générale. Mais cette indifférence est particulièrement inexcusable à l'heure où le conflit s'intensifie. Au cours de l'année écoulée, le M23 a augmenté son territoire de 70 %. Il a encerclé Goma, l'une des plus grandes villes de l'est du Congo, et pris le contrôle de routes clés. Il en résulte une détérioration inquiétante des relations communautaires, les gens se mobilisant selon des critères ethniques. Des politiciens opportunistes en ont ajouté une couche, enflammant encore davantage la région.

La guerre au Congo est négligée, en partie parce qu’elle est extrêmement complexe. Plus de 100 acteurs armés distincts se battent dans l’est du pays, la plupart poursuivant des objectifs différents. Le M23 lui-même, en revanche, est plus facile à comprendre. Le groupe est en grande partie financé et entraîné par le Rwanda, qui voit en cette organisation un moyen de projeter son pouvoir et d’accéder aux ressources du Congo. 

Par conséquent, les responsables congolais ont réagi au succès du M23 en multipliant les attaques rhétoriques contre le gouvernement rwandais et en soutenant un ensemble de milices locales, les wazalendo (ou « patriotes »). Les responsables congolais ont également invité le Burundi, le Malawi, l’Afrique du Sud et la Tanzanie à envoyer des troupes dans la région orientale pour leur venir en aide. En d’autres termes, le conflit, qui n’était qu’un affrontement interne de faible intensité, est en train de se transformer en une guerre interétatique et communautaire en pleine expansion.

Heureusement, la crise du M23 a une solution assez simple. Un tiers du budget du Rwanda est financé par l’aide et les prêts, en grande partie occidentaux, ce qui rend Kigali très vulnérable aux pressions américaines et européennes. Cela signifie que si les États-Unis et l’Europe menacent de réduire leur soutien, le gouvernement rwandais devra probablement freiner son partenaire. En 2013, par exemple, le Rwanda a mis fin aux activités du M23 après que les pays occidentaux ont retenu des centaines de millions de dollars. La milice s’est ensuite dissoute.

Aujourd’hui, les gouvernements occidentaux semblent toutefois réticents à répéter cette tactique. Il est facile de comprendre pourquoi : Kigali est devenu un partenaire géopolitique important. Le Rwanda fournit aux États-Unis et à l’Europe des forces militaires compétentes en Afrique centrale qui peuvent contrebalancer les mercenaires russes. Il contribue également à protéger leurs investissements dans la région. Mais les coûts humanitaires du comportement du Rwanda ne valent pas ces avantages, et le pays est trop dépendant de l’aide pour changer d’allégeance en réponse aux pressions occidentales. Les États-Unis et l’Europe devraient donc utiliser leur influence. Si le M23 perd le financement rwandais, il s’effondrera à nouveau, ce qui ouvrira la porte à un processus de paix plus large.

Un passé sordide 

Le conflit au Congo a une histoire longue et mouvementée. Alors que le dictateur Mobutu Sese Seko, au pouvoir depuis des années, faisait face à une vague de fermentation démocratique au début des années 1990, lui et les politiciens locaux ont commencé à fomenter des divisions ethniques pour s'accrocher au pouvoir. En 1993, des querelles sanglantes sur l'identité et la terre ont éclaté dans l'est du Congo, qui ont été encore aggravées par l'afflux de réfugiés et de soldats après le génocide rwandais de 1994. Deux ans plus tard, le Rwanda et d'autres pays ont envahi le Congo pour démanteler certains groupes armés et mettre fin aux 32 ans de règne de Mobutu. Mais le gouvernement qu'ils ont mis en place s'est rapidement brouillé avec ses soutiens (le Burundi, le Rwanda et l'Ouganda), ce qui a incité les trois États à envahir le pays en 1998.

Les principaux combats ont pris fin en 2003, grâce à une pression internationale écrasante. Le pays a ainsi adopté une nouvelle constitution et une démocratie naissante. Le conflit a toutefois continué à faire rage dans l'est du pays, et le Rwanda en était toujours le centre. Le gouvernement rwandais a soutenu divers groupes armés, notamment le Congrès national pour la défense du peuple (CNDP) entre 2006 et 2009, et une précédente version du M23, de 2012 à 2013. L'ingérence du Rwanda a suscité des contre-mobilisations dans la région, différents acteurs cherchant à protéger leurs communautés et à extraire des ressources.

Pour tenter de résoudre le conflit, le président congolais Félix Tshisekedi a conclu une série d’accords avec le gouvernement rwandais après son accession à la présidence en 2019. Il a permis à l’armée rwandaise de poursuivre les rebelles des Forces démocratiques pour la libération du Rwanda (FDLR), un groupe qui comprend certains des auteurs du génocide de 1994. Il a signé des accords commerciaux avec des entreprises proches du parti au pouvoir au Rwanda. Et il a tenu à nouer des liens personnels avec le président rwandais Paul Kagame.

Pendant un temps, la stratégie a fonctionné. Le Congo a stabilisé ses relations avec son voisin de l’est et les combats ont ralenti dans cette zone. Mais à la mi-2021, cette détente s’est effondrée. Avec l’autorisation de Kinshasa, l’Ouganda a commencé à construire des routes au Congo près de la frontière rwandaise, ce qui a exaspéré Kagame, qui a vu ces projets comme un empiètement sur  sa zone d’influence. De plus, l’Ouganda a envoyé des milliers de soldats au Congo après une attaque terroriste dans le centre-ville de Kampala ; les gouvernements ougandais et congolais ont tous deux imputé la responsabilité de l’attaque à une milice basée dans le nord-est du Congo. En réponse, Kagame a de nouveau mis le poids du Rwanda derrière le M23, qui a ensuite fait un retour féroce. La milice a commencé à submerger les forces congolaises désorganisées dans une grande partie de l’est du pays, du lac Édouard au Sud-Kivu. À l’été 2024, elle avait pris des milliers de kilomètres carrés de hautes terres verdoyantes et densément peuplées.

Kagame a nié que le Rwanda soit derrière le M23. Mais pratiquement tous les observateurs régionaux voient la main du pays. Selon un groupe d’experts de l’ONU, le gouvernement rwandais a déployé entre 3 000 et 4 000 soldats au Congo pour soutenir le M23 et a renforcé le groupe avec des drones, des missiles sol-air et des armes antichars. En réponse, les responsables congolais ont engagé deux groupes paramilitaires congolais et recruté des troupes dans les pays voisins pour riposter. Tshisekedi a même menacé d’étendre la guerre au territoire rwandais. Lors de sa campagne de réélection, l’année dernière, Tshisekedi a comparé Kagame à Adolf Hitler et a déclaré qu’il subirait le même sort. Dans un autre discours, Tshisekedi a menacé de marcher sur Kigali. En juin 2024, Kagame l’a mis au défi de passer à l’acte. « Nous sommes prêts à nous battre », a-t-il déclaré dans une interview à France 24.

Motivations perverses 

L’armée congolaise n’est pas en mesure de destituer Kagame. La rhétorique de Tshisekedi, aussi déstabilisatrice soit-elle, ne vise pas en premier lieu le dirigeant rwandais. Elle vise plutôt ses propres électeurs. 

Le peuple congolais a subi des invasions répétées de forces étrangères au cours des trente dernières années, en particulier celles venues du Rwanda. Dénoncer Kigali est un moyen infaillible de gagner le soutien du pays. De telles déclarations détournent également l’attention des Congolais des défaillances de leurs propres services de sécurité. Les budgets de la défense et de la police du Congo ont doublé pour atteindre 795 millions de dollars l’an dernier, et pourtant le pays reste incapable de freiner l’avancée du M23.

Pour Tshisekedi, la lutte contre le Rwanda sert aussi un objectif personnel : le protéger d’un renversement. Les dirigeants congolais considèrent depuis longtemps leurs propres forces de sécurité comme leur plus grande menace, et c’est compréhensible. Mobutu a pris le pouvoir par un coup d’État militaire et a ensuite passé trois décennies à repousser les complots contre lui. L’homme qui a finalement renversé Mobutu, le chef rebelle Laurent-Désiré Kabila, a été assassiné par son propre garde du corps. Le successeur de Kabila, son fils Joseph, a réussi à éviter le même sort mais a tout de même dû faire face à de multiples tentatives de coup d’État. Compte tenu de ce passé, Tshisekedi n’hésite pas à envoyer les troupes congolaises vers Goma, à 1 600 kilomètres de la capitale. Pour la même raison, il a également toléré des niveaux élevés de corruption au sein des forces armées.

Il est plus difficile d’analyser les motivations du Rwanda. Pour expliquer pourquoi le Rwanda pourrait intervenir au Congo – tout en niant qu’il le fasse – Kagame a affirmé qu’il devait arrêter les FDLR et protéger les Tutsis du Congo. Mais aucune de ces justifications ne tient. Les FDLR sont épuisées, en grande partie à cause des précédentes opérations rwandaises. Il est vrai que les Tutsis congolais sont victimes de discours de haine et de discrimination, mais les interventions de Kagame n’ont pas aidé leur cause. Bien au contraire : la violence contre ces groupes a augmenté après la réapparition du M23, comme à chaque fois que des forces soutenues par le Rwanda interviennent au Congo. Les nombreuses exactions commises par le Rwanda sont gravées dans la mémoire de la population congolaise et ont créé un terreau fertile pour les démagogues ethniques.

La véritable raison de l’intervention du Rwanda est plus complexe. Étant donné la place centrale du génocide dans la mémoire et la politique rwandaises, les FDLR demeurent une menace symbolique qui contribue à alimenter un état d’esprit de bunker parmi les responsables de la sécurité. Comme me l’a dit un responsable rwandais, « que feraient les États-Unis si Al-Qaïda avait une cellule opérant à Tijuana ? » Pour le Rwanda, l’est du Congo est également un important terrain de compétition militaire avec le Burundi et l’Ouganda.

Mais le Rwanda est aussi animé par des motivations plus viles. Le Congo est, presque littéralement, une mine d’or pour les entreprises rwandaises. Depuis 2016, la principale exportation du Rwanda est l’or, dont une grande partie est importée en contrebande depuis le Congo. Le Rwanda gagne également des sommes considérables en exportant de l’étain, du tantale et du niobium, dont une grande partie est également extraite au Congo, selon un groupe d’experts de l’ONU et Global Witness. Ces profits sont, entre autres, rendus possibles par le M23, qui maintient l’État congolais trop faible pour mettre un terme à ces trafics.

Ces dynamiques combinées rendent le conflit congolais-rwandais extrêmement difficile à résoudre. Un acteur tire un avantage politique des combats. L’autre en tire un avantage matériel. Ces parties ne sont pas susceptibles de parvenir à la paix par elles-mêmes. Au contraire, elles ont plutôt intérêt à faire monter le conflit.

Actionner les leviers

Heureusement, si le passé est un précédent, il existe un moyen de briser le cycle de l’escalade dans l’est du Congo. Entre 2012 et 2013, le M23 a pris le contrôle d’une partie du territoire congolais similaire à celle qu’il contrôle aujourd’hui, y compris la ville de Goma. En réponse, les donateurs occidentaux ont suspendu 240 millions de dollars d’aide au gouvernement rwandais. Les conséquences économiques ont été désastreuses : en 2013, le PIB du Rwanda était inférieur de 2 % aux prévisions de la Banque centrale. Kigali a alors coupé l’aide à la milice, qui s’est rapidement effondrée.

Aujourd’hui, les donateurs occidentaux semblent adopter une approche opposée. En 2022, alors que le M23 s’emparait de plus en plus de terres, l’UE s’est engagée à verser 22 millions de dollars pour soutenir le déploiement militaire rwandais au Mozambique. L’année suivante, les donateurs européens ont annoncé qu’ils allaient fournir au pays 320 millions de dollars pour financer la lutte contre le changement climatique et 960 millions de dollars pour d’autres investissements. 

Les États-Unis se sont montrés beaucoup plus critiques à l’égard du gouvernement de Kagame ; en octobre, ils ont réduit leur modeste programme de formation des forces militaires rwandaises. Pourtant, Washington reste le plus grand donateur de l’État.

En un sens, il est remarquable qu’un petit pays – le Rwanda compte moins de 14 millions d’habitants – puisse maintenir un tel niveau de soutien occidental. Mais le Rwanda a beaucoup investi pour promouvoir sa réputation dans les pays riches. Kigali a dépensé des millions en publicité, notamment auprès des grandes équipes de football européennes, Arsenal, Paris Saint-Germain et Bayern Munich, dont les maillots sont ornés de l’inscription Visit Rwanda. 

Le pays est au cœur de l’expansion de la National Basketball Association (NBA) en Afrique. L’ancien Premier ministre britannique Tony Blair, l’ancien président américain Bill Clinton et les hommes d’affaires Bill Gates et Howard Buffett ont tous investi au Rwanda par le biais de leurs fondations. Ils ont noué des liens personnels avec Kagame. L’année dernière, lors d’une cérémonie annuelle au Parc national des volcans, les célébrités Idris Elba et Kevin Hart ont présenté leurs noms à des bébés gorilles tout en se tenant à côté du président rwandais. Quelques mois plus tard, Kagame a personnellement accueilli la superstar du rap américain Kendrick Lamar à Kigali, où le musicien a donné un concert à guichets fermés.

Le Rwanda a également évité l'opprobre en utilisant son armée, petite mais bien entraînée, pour aider l'Occident. L'armée rwandaise a été déployée dans le cadre de missions bilatérales et multilatérales en République centrafricaine, où elle fait contrepoids aux entreprises de sécurité russes. Elle est également à l'œuvre au Mozambique , où elle contribue à protéger un investissement gazier de 20 milliards de dollars de Total Energies, une grande entreprise française. Et le Rwanda envoie 5 900 soldats aux forces de maintien de la paix de l'ONU, ce qui en fait le plus grand contributeur africain (ce dernier élément explique pourquoi le secrétaire général de l'ONU hésite à dénoncer l'ingérence du Rwanda).

Mais aucun de ces investissements ne justifie de détourner le regard alors que le Rwanda déstabilise son voisin. Les projets de gaz naturel ne valent pas plus que la vie de millions de personnes déplacées. Pas plus que les missions de maintien de la paix, comparativement petites. Même si l'Occident peut gagner de l'argent en investissant au Rwanda, il perd de l'argent en nettoyant les dégâts de Kigali. Les mêmes donateurs qui financent une grande partie du budget du Rwanda financent également 1 milliard de dollars d'aide humanitaire au Congo. Et tandis que l'armée rwandaise combat dans les missions de maintien de la paix de l'ONU, elle combat simultanément les forces de l'ONU au Congo.

Les diplomates américains et européens doivent donc accroître la pression sur Kagame et son gouvernement. Cela pourrait prendre de nombreuses formes, notamment des sanctions individuelles (comme les États-Unis l’ont déjà fait avec un général rwandais) et la suspension de certains types d’aide. Les gouvernements occidentaux pourraient également émettre des avertissements aux voyageurs et interrompre l’aide militaire. Ces États, ainsi que les leaders d’opinion, pourraient pousser le secteur privé à rejeter la « marque Rwanda » – en soulignant que s’associer à un pays engagé dans une guerre d’agression brutale contre son voisin présente des risques pour sa réputation. En réponse à de telles mesures, le gouvernement rwandais se plaindrait certainement. Mais il n’a pas de source de financement alternative claire et, à terme, il n’aura d’autre choix que d’abandonner à nouveau le M23.

Bien entendu, cela ne mettra pas un terme aux combats dans l’est du Congo. La guerre ne repose pas uniquement sur le M23 : de nombreux groupes armés, généraux et politiciens congolais sont également impliqués dans le conflit. Mais résoudre la crise du M23 libérera une marge de manœuvre considérable. Une fois qu’ils ne seront plus accaparés par la lutte contre les proxies du Rwanda, le gouvernement et le peuple congolais pourront s’attaquer aux dimensions structurelles de long terme de la guerre. Ils pourront commencer à concevoir un programme de démobilisation pour diverses milices, à créer un plan de développement économique qui offre aux habitants des zones rurales des opportunités qui n’impliquent pas de devenir soldats, et à élaborer des initiatives de justice transitionnelle qui assurent la dignité et la réconciliation. Le gouvernement doit également punir les élites prédatrices qui n’ont pas fait grand-chose pour inculquer la responsabilité et la discipline aux services de sécurité. Comme l’a reconnu Tshisekedi lui-même, « il existe de nombreux rackets qui sapent nos forces de sécurité. Il y a la mafia – cette loi de l’omerta, cette loi du silence. C’est à cela que nous devons nous attaquer. »

Le Congo a les moyens de relever ces défis. Malgré son gouvernement dysfonctionnel, le pays est pluraliste et possède une société civile forte, quoique turbulente. Son esprit démocratique est profondément ancré. Mais il a besoin d’une aide extérieure pour surmonter certains des obstacles qui se dressent sur sa route, ce qui signifie qu’il a besoin de l’aide de l’Occident pour maîtriser le Rwanda.