Goma : comprendre l’attaque du M23 et des RDF
Depuis la fin de ces guerres en 2003, le Rwanda n'est jamais intervenu officiellement, se contentant de soutenir des groupes clandestinement. En octobre 2008, le CNDP, également dirigé par des Tutsis congolais, s'est battu jusqu'aux portes de Goma, faisant fuir l'armée. En novembre 2012, le Mouvement du 23 mars (M23), issu des restes du Congrès national pour la défense du peuple (CNDP) et bénéficiant d'un soutien rwandais, a pris et tenu Goma pendant une semaine.
Depuis, le monde a changé. Ces deux attaques contre Goma ont marqué le début de la fin des rébellions soutenues par le Rwanda, les donateurs ayant fait pression sur le Rwanda pour qu'il débranche la machine. Aujourd’hui, les puissances occidentales semblent moins disposées à utiliser leur influence considérable sur le Rwanda pour forcer un compromis. Alors que le Rwanda bénéficiait déjà de la sympathie des dirigeants occidentaux en raison du génocide, il est aujourd'hui en mesure de répondre aux intérêts financiers et stratégiques de ces pays, ainsi qu'à ceux de pays africains, et a utilisé son poids diplomatique considérable pour nouer des relations dans le monde entier.
Tout ceci suggère qu'en l'absence d'un changement rapide et radical de la pression des donateurs sur le Rwanda, le M23 et ses soutiens rwandais sont à Goma pour y rester, et que leur occupation pourrait durer des mois, voire des années.
Comment en sommes-nous arrivés là ?
Rwanda : se rendre utile
Contrairement aux cycles d'escalade précédents, l'intervention du Rwanda n'a pas suscité de réactions négatives de la part des donateurs, du moins jusqu'à présent.
Si la dépendance du Rwanda à leur égard a diminué ces dernières années, les subventions étrangères représentent toujours 13 % de son budget ; la Banque mondiale estime que l'aide totale de ces dernières années représentait l'équivalent de 25 à 40 % de ses recettes (une grande partie de cette aide ne transite pas par le budget national, d'où l'écart). Actuellement, il reçoit environ 1,3 milliard de dollars d'aide ; son budget total est légèrement supérieur à 4 milliards de dollars.
Plus important encore, le Rwanda dépend énormément de sa réputation de pays stable et pacifique : le tourisme devrait lui rapporter 660 millions de dollars en 2024 et il s'est positionné comme un centre de conférences majeur, accueillant plus de 150 événements en 2023, qui lui ont rapporté 91 millions de dollars. Les activités sportives ont également stimulé les recettes : la National Basketball Association américaine (NBA) s’est associée au Rwanda dans le cadre de la Basketball Africa League (BAL) ; Kigali accueille cette année une prestigieuse épreuve cycliste mondiale et a déposé une candidature pour une course de Formule 1.
Dans le passé, les donateurs ont utilisé cet effet de levier. En 2012, les États-Unis, l'Allemagne, la Suède, le Royaume-Uni, l'Union européenne, les Pays-Bas et même la Banque mondiale, typiquement apolitique, ont suspendu pour 240 millions de dollars d’aide. La plupart de ces suspensions ont eu lieu dans les mois qui ont suivi la création du M23, bien avant qu'il ne prenne Goma en novembre 2012.
Cette fois-ci, cependant, les donateurs ont été réticents à utiliser ce levier, même si le soutien du Rwanda au M23 est beaucoup plus important qu'en 2012 - six rapports différents du groupe d'experts de l'ONU entre 2022 et 2024 détaillent ce soutien : plus de 4 000 soldats, des véhicules blindés, des drones, des missiles sol-air, et de l'équipement. Et pourtant, aucun pays n'a suspendu son aide cette fois-ci. En 2022, les subventions d'aide budgétaire au Rwanda ont augmenté de 48 % par rapport à l'année précédente. En 2023, l'Union européenne a annoncé 900 millions d'euros (939 millions de dollars) d'investissements au Rwanda par le biais du Global Gateway, qui est censé reposer sur les principes des valeurs démocratiques, de bonne gouvernance et de sécurité, entre autres. Le point le plus controversé est peut-être qu'au milieu du soutien des Forces de défense rwandaises (RDF) au M23 - et alors que les États-Unis avaient suspendu leur aide militaire au Rwanda à cause du M23 - l'UE a accordé deux subventions d'un montant total de 43 millions de dollars aux forces de défense rwandaises pour leurs opérations au Mozambique. Une partie de cet argent était censée financer l'achat d'équipements pour les RDF ; on ne sait pas s'il y a eu des tentatives pour empêcher que cette subvention aide indirectement les opérations en RDC.
L'autre grand soutien de Kigali, au moins jusqu'à l'arrivée au pouvoir du gouvernement travailliste en juillet 2024, a été le Royaume-Uni. Il a aidé à organiser le sommet du Commonwealth à Kigali en juin 2022 et s'est abstenu de mentionner le soutien rwandais au M23. Bien qu'il existe des liens de longue date entre les partis travailliste comme conservateur et le gouvernement rwandais, leur relation était particulièrement forte en raison d'une politique annoncée en avril 2022 visant à envoyer les demandeurs d'asile britanniques au Rwanda pour qu'ils y soient traités et, si leurs demandes étaient acceptées, pour qu'ils y soient relogés de façon permanente. Dans le cadre de cet accord - qui a finalement été remis en cause - le gouvernement britannique a versé 290 millions de livres (360 millions de dollars) au Fonds de transformation et d'intégration économique du Rwanda (ETIF), conçu pour soutenir la croissance économique au Rwanda, entre 2022 et 2024.
Quelques critiques limitées ont été formulées. Les États-Unis, en particulier, ont clairement dénoncé le soutien du Rwanda au M23 à partir de la mi-2022. D'autres gouvernements leur ont emboîté le pas, et tant les États-Unis (général Andrew Nyamvumba) que l'Union européenne (capitaine Jean-Pierre Niragire) ont sanctionné des officiers de l'armée rwandaise, bien que l'Union européenne n'ait pas exprimé d'inquiétude au sujet du général Alex Kagame, qui dirigeait les opérations des RDF au Mozambique, malgré les rapports de l'ONU selon lesquels il avait supervisé le soutien apporté au M23 au Congo. Mais rien de tout cela n'a eu de conséquences matérielles pour le Rwanda. La NBA, l'Union cycliste internationale (UCI), et la Fondation Mastercard ont toutes annoncé de nouvelles initiatives majeures au Rwanda au cours de cette période, et le tourisme a continué à prospérer. Parmi les célébrités qui se sont rendues au Rwanda au cours de cette période et qui ont pris des photos avec le président Kagame, citons Kevin Hart, Idris Elba, David Luiz, Naomi Campbell, Maria Sharapova, Ellen DeGeneres (qui y construit un centre de la nature), Danai Gurira, Didier Drogba, le prince Charles (devenu depuis roi), Sauti Sol, Patoranking et Youssou Ndour.
Pourquoi les donateurs ont-ils été si réticents à faire pression sur le Rwanda ?
En bref, le Rwanda a su tirer parti de son armée et de ses prouesses diplomatiques pour se rendre utile. Les forces de défense rwandaises sont aujourd'hui le deuxième plus grand contributeur aux missions de maintien de la paix des Nations unies dans le monde, avec 5 879 membres de la police et de l'armée déployés. Cela apporte des devises - l'ONU a payé 150 millions de dollars en 2024 pour ces déploiements, soit presque l'équivalent du budget militaire du pays - ainsi qu'un effet de levier. Il est frappant de constater que le secrétaire général de l'ONU, Antonio Guterres, ainsi que son représentant spécial en RDC, n'ont presque jamais mentionné explicitement que le Rwanda soutenait le M23 (la déclaration faite après l'attaque de Goma, où 17 soldats de la Monusco et SAMIDRC––la mission militaire de la SADC––ont trouvé la mort, a été une exception).
Le Rwanda a également déployé des troupes dans le cadre de missions bilatérales en République centrafricaine (RCA) et au Mozambique, où il dispose au total d'environ 6 000 hommes. En RCA, les États-Unis et la France ont considéré ces troupes comme un contrepoids bienvenu aux troupes Wagner (aujourd'hui appelées Africa Corps) déployées sur place. Au Mozambique, elles ont été très efficaces pour repousser les militants islamistes dans la province de Cabo Delgado, où TotalEnergies (la plus grande entreprise française en termes de chiffre d'affaires) a un projet gazier de 20 milliards de dollars.
Malgré sa petite taille, le Rwanda se distingue également sur le plan diplomatique, comme en témoigne l'accord conclu avec le Royaume-Uni au sujet des demandeurs d'asile. Des Rwandais sont actuellement à la tête de l’Organisation internationale de la francophonie, à la direction exécutive de la Commission économique des Nations unies pour l'Afrique, à la présidence adjointe de la Commission de l'Union africaine, à la tête de la mission de maintien de la paix des Nations unies en République centrafricaine et à la vice-présidence du Fonds international de développement agricole, pour n'en citer que quelques-uns. Ils sont actifs et bien organisés au Conseil de sécurité de l'ONU, ainsi qu'à l'Union africaine. Par exemple, pendant longtemps, ils ont réussi à influencer ce que l'on appelle l'A3+, c'est-à-dire les trois pays africains membres du Conseil de sécurité, à savoir la Sierra Leone, l'Algérie, la Somalie et la Guyane - de s'opposer à toute mention explicite du Rwanda dans les déclarations et résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies. La déclaration de l'Union africaine sur l'attaque de Goma ne mentionne pas non plus le Rwanda, et les positions soutenues par la Communauté de l'Afrique de l'Est vont souvent dans ce sens.
Enfin, le monde a changé depuis 2012. La guerre en Ukraine, le Covid, le conflit à Gaza et la montée du populisme de droite ont conduit à un effritement du multilatéralisme, de nombreux pays se repliant sur eux-mêmes ou se concentrant sur des crises qu'ils jugent plus importantes. Pour des pays comme la France, qui retire ses déploiements militaires en Afrique, il est utile d'avoir des alliés comme le Rwanda sur lesquels ils peuvent compter ; les États-Unis ne sont pas très différents. Entre-temps, d'autres acteurs se développent en Afrique : les Émirats arabes unis, la Turquie, le Qatar et l'Arabie saoudite. La diplomatie et la pression semblent avoir peu d'impact sur d'autres crises similaires : Soudan, Myanmar, Gaza et Ukraine - en partie par manque de volonté, en partie parce que la diplomatie de la paix semble plus difficile dans un monde multipolaire et tourné vers l'intérieur.
La RDC : jouer avec le feu
Le gouvernement rwandais a déclaré que la cause première du problème du M23 était la persistance des Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR) dans l'est de la RDC et la discrimination à l'encontre des Tutsis congolais. Comme nous l'avons fait valoir ailleurs, il n'y avait guère de preuves d'une menace imminente des FDLR pour le Rwanda avant la réapparition du M23 en novembre 2021. Et si les discours de haine et les violences à l'encontre de la communauté tutsi congolaise ne datent pas d'hier, ces tendances n'ont pas augmenté avant la rébellion du M23, et on ne voit pas comment une rébellion violente pourrait résoudre les tensions communautaires ; dans le passé, elle les a simplement exacerbées.
Mais le gouvernement de la RDC a commis des erreurs et des faux pas dans sa gestion de la crise. Après la défaite du M23 en 2013 face à l'armée congolaise et à la Monusco, le M23 a fui et a été hébergé principalement dans des camps militaires en Ouganda et au Rwanda. En décembre 2013, la RDC a signé une déclaration accordant au M23 une amnistie pour les actes de guerre et d'insurrection, et s'engageant à faciliter le retour des quelque 80 000 réfugiés tutsis du Rwanda - l'une des principales revendications du M23 - où nombre d'entre eux avaient passé plus d'une décennie. Cette promesse n'a jamais été tenue.
Ensuite, après qu'un petit groupe de combattants du M23 se soit installé sur les flancs d'un volcan dans le parc national des Virunga en 2017, le gouvernement a engagé - très lentement - de nouveaux pourparlers avec le gouvernement rwandais. En octobre 2019, les deux parties ont convenu d'une feuille de route qui lèverait les mandats d'arrêt contre les dirigeants du M23, libérerait leurs membres arrêtés pour insurrection et réintégrerait les personnes éligibles dans les FARDC et le service des parcs nationaux. Là encore, cet accord n'a jamais été mis en œuvre. Une délégation du M23 s'est rendue à Kinshasa en 2020, mais a attendu des mois. Enfin, en février 2021, le ministre de l'intérieur a demandé des fonds pour accompagner leur processus de démobilisation. Là encore, il semble qu'il n'y ait pas eu de suivi.
Puis, lorsque les combats ont commencé, l'armée congolaise a subi défaite sur défaite. Pendant des décennies, l'armée congolaise a souffert d'un manque de formation, d'équipement et d'infrastructure. Par ailleurs, le gouvernement a toujours fragmenté et sapé ses propres services de sécurité afin de mieux les contrôler et d'empêcher un coup d'État. Mobutu a créé des factions qui se chevauchaient et se faisaient concurrence, qu'il a montées les unes contre les autres tout en permettant aux officiers de s'enrichir grâce à l'extorsion et au détournement de fonds. Après l'éviction de Mobutu et la guerre qui s'en est suivie (1996-2003), le gouvernement de Joseph Kabila (2001-2018) a répété la logique de gouvernance de Mobutu. Kabila était parfaitement conscient de la menace que représentait l'armée pour lui ; son père avait été assassiné par son propre garde du corps. De plus, il a dû faire face à l'intégration de ses anciens ennemis dans une nouvelle armée nationale au cours du processus de paix 2003-2006. Pour se prémunir contre un coup d'État, il était plus simple d'envoyer le gros des troupes dans l'Est rétif, de monter les commandants les uns contre les autres tout en leur permettant de s'enrichir.
Tshisekedi, se sentant également vulnérable à la tête d'un corps d'officiers qui avait été entièrement nommé sous son prédécesseur, a continué à valoriser la loyauté au détriment de la compétence. Bien qu'il ait dénoncé la « mafia » au sein de l'armée, il n'a pas fait grand-chose pour éradiquer la corruption. Les rapports du front suggèrent que certains commandants d'unité gonflent les effectifs de leurs troupes - parfois en les multipliant par deux ou trois - afin de détourner les salaires supplémentaires et les fonds destinés à l'alimentation et aux soins de santé. Il est souvent difficile de savoir qui est en charge des opérations, car les différentes chaînes de commandement se chevauchent et se concurrencent.
Ces faiblesses ont conduit Tshisekedi, malgré une armée dix fois plus importante que ses rivaux sur le champ de bataille (120 000 FARDC en total contre environ 8 000 à 10 000 RDF/M23) et un budget militaire qui a grimpé à plus d'un milliard de dollars, à chercher des alliés. Il a obtenu le soutien des troupes burundaises et de la Communauté de développement de l'Afrique australe (Afrique du Sud, Malawi et Tanzanie), et a recruté les sociétés de sécurité privées Agemira et Asociatia RALF/Congo Protection pour assurer la formation et le soutien.
En outre, et c'est peut-être le plus grave, il a intégré à l'armée des milices locales, dont la plupart recrutent en fonction de critères ethniques et n'ont que peu de discipline ou d'entraînement. En 2022, le parlement a adopté une loi créant une Réserve armée de la défense (RAD), dans laquelle de nombreux Wazalendo––des milices locales, dont certaines opéraient depuis de nombreuses années––pouvaient être intégrées et recevoir un soutien. Cette mesure a eu un certain impact sur le champ de bataille, mais elle a exacerbé les problèmes de coordination et renforcé les groupes connus pour les abus qu'ils commettaient à l'encontre de la population locale. La même logique s'applique aux FDLR, la rébellion rwandaise - tout comme lorsqu'elle a été confrontée à d'autres rébellions soutenues par le Rwanda, l'armée congolaise a de nouveau commencé à collaborer avec les FDLR, ce qui a permis au Rwanda d'affirmer qu'il s'agissait là de la véritable raison de son intervention.
Que se passera-t-il ensuite ?
Certaines choses sont claires. Le processus de paix de Luanda est très probablement mort ou sous assistance respiratoire. Au moment où j'écris ces lignes, le M23 et les RDF poursuivent leur progression sur la rive du lac Kivu, en direction de Bukavu.
L'attaque de Goma sera une étape importante dans l'histoire du Congo. Il sera difficile pour les FARDC et leurs alliés de lancer une attaque frontale contre le M23 maintenant qu'il occupe la ville. Elles ont perdu une quantité massive d'armes et d'équipements, ainsi que des milliers de soldats qui sont morts ou ont été capturés. Il y aura également une réévaluation des hauts responsables militaires, en particulier du ministre de la défense Guy Kabombo Mwadiamvita et du chef de la maison militaire Franck Ntumba. Il avait déjà remplacé de nombreux commandants de l'armée lors d'un remaniement en décembre 2024.
Le gouvernement de Tshisekedi tentera probablement de rejeter la responsabilité du fiasco sur d'autres, les Rwandais bien sûr, mais aussi les partenaires internationaux. L'indignation s'est manifestée dans les rues de Kinshasa le 28 janvier, lorsque des ambassades étrangères ont été attaquées, parfois violemment, par des manifestants, probablement encouragés par des politiciens. Mais cette défaite risque de lui coûter cher sur le plan politique. Il se prépare déjà à une bataille pour modifier la Constitution, notamment pour lui permettre d'exercer un autre mandat après la fin de son mandat actuel en 2028. Il aura besoin de toute la popularité qu'il peut rassembler pour relever ce défi ; la perte d'une partie du pays au profit d'une rébellion soutenue par le Rwanda pourrait déstabiliser sa coalition.
La suite dépendra largement de la communauté internationale. Au moment où j'écris ces lignes, les gouvernements allemand et britannique ont laissé entendre qu'ils pourraient réévaluer leur aide au Rwanda en raison de son implication au Congo - pas de suspension ferme de l'aide, mais une réévaluation de leur position.Ces donateurs et entreprises étrangères devront décider s'ils peuvent continuer à faire des affaires et à fournir de l'aide à un pays qui a créé une crise humanitaire massive dans un pays voisin.